Oggetto

Interpretazione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo - Attribuzione esclusiva alla Corte - Sussistenza - Fondamento.

Condanna dello Stato all’“equa soddisfazione” ex art. 41 CEDU - Effetti preclusivi e vincolanti - Domanda di risarcimento dei danni ulteriori dinanzi al giudice nazionale - Ammissibilità - Limiti - Liquidazione compiuta dalla Corte EDU - Sindacabilità innanzi il giudice nazionale - Esclusione - Fondamento.

Presidente: L. Rubino

Relatore: M. Rossetti

L’esito in sintesi

La Sezione Terza civile, affrontando l’annosa controversia relativa alla lottizzazione di “Punta Perotti”, in relazione alla quale, all’esito del giudizio penale (in cui veniva accertato che: i) il piano di lottizzazione e la concessione edilizia erano “macroscopicamente” illegittimi, in quanto avevano autorizzato l’edificazione in violazione delle distanze minime dal lido marino e da un corso d’acqua stabilite dalla legislazione nazionale e regionale; ii) gli imputati non erano colpevoli, perché indotti in errore scusabile sia dalla difficile intelligibilità delle norme violate, sia dalla condotta con cui le varie pubbliche amministrazioni interessate avevano autorizzato la costruzione, rassicurato della sua liceità ed omesso di rilevare o contestare qualsiasi difformità e conclusosi con la sentenza Cass. pen., sez. 3, n. 11716 del 29.1.2001, di assoluzione dei legali rappresentanti delle società coinvolte nella lottizzazione per mancanza dell’elemento soggettivo, con la quale veniva disposta ex officio la confisca degli immobili realizzati, ai sensi dell’art. 19 l. 47/85) si era pronunciata la Corte EDU, dapprima con sentenza del 30 gennaio 2009 - con la quale aveva dichiarato sussistente la violazione degli artt. 7 CEDU e 1 del Protocollo n. 1 e condannato l’Italia al pagamento d’un indennizzo a titolo di “equa soddisfazione” del danno morale - e , poi, con sentenza del 10 maggio 2012 - con la quale la Corte di Strasburgo, sul medesimo presupposto, aveva condannato l’Italia al pagamento d’un indennizzo a favore delle medesime società a titolo di ristoro del danno patrimoniale – ha affermato alcuni rilevanti principi nell’ambito del giudizio civile promosso dalle società di lottizzazione, pendente il giudizio dinanzi la Corte di Strasburgo, al fine di ottenere dal Ministero per i Beni Culturali, Regione Puglia e Comune di Bari il risarcimento del danno rispettivamente sofferto in conseguenza dei fatti sopra descritti.

Prima di esaminare il merito delle varie impugnazioni proposte contro le sentenze d’appello, di condanna dei convenuti al risarcimento di danni, ulteriori rispetto a quelli liquidati dalla Corte EDU, in favore delle società, la Sezione terza ha esaminato ex officio tre questioni:

a) se il giudice nazionale possa ricostruire l’esatta portata precettiva d’una sentenza pronunciata dalla Corte EDU;

b) se la parte che abbia ottenuto dalla Corte EDU la liquidazione dell’equa soddisfazione di cui all’art. 41 CEDU possa adire il giudice nazionale chiedendo il ristoro di pregiudizi ulteriori;

c) se ed in che misura il giudice nazionale, nella liquidazione del danno, debba tenere conto dell’equa soddisfazione accordata al danneggiato dalla Corte EDU.

Con riguardo alla prima questione, il Collegio ha escluso che il contrasto tra le parti sull’estensione oggettiva della pronuncia della Corte EDU - e, dunque, se questa avesse preso espressamente in esame solo alcune voci dei vari danni sofferti dalle società, restando ancora sub iudice le restanti voci di danno, ovvero se le avesse considerate tutte - fosse riconducibile nell’ipotesi di “difficoltà di interpretazione d’una sentenza [della Corte EDU] che ne ostacoli l’esecuzione” per la quale l’art. 46 CEDU affida alla sola Corte di Strasburgo il potere di interpretare le proprie decisioni, e solo su richiesta dal Comitato dei Ministri. A tale conclusione la S.C. è pervenuta sulla base di una triplice motivazione. In primo luogo, si è rilevato che “il thema decidendum non è se lo Stato italiano abbia dato puntuale esecuzione alla sentenza della Corte EDU” quanto, piuttosto, relativo al “se si sia formato un giudicato sovranazionale sulle pretese risarcitorie oggetto del giudizio nazionale”. In secondo luogo, perché il Comune di Bari e la Regione Puglia non parteciparono al giudizio dinanzi alla Corte EDU e non è concepibile il ricorso alla procedura di cui all’art. 46 della Convenzione rispetto a soggetti rimasti estranei al giudizio. Infine, perché era “stata la stessa Corte EDU a stabilire che se l’equo indennizzo da essa liquidato ex art. 41 della Convenzione non dovesse esaurire l’intero danno risarcibile, spetterà al giudice nazionale al quale sia domandato il surplus “tenere conto” nella liquidazione del danno già riconosciuto dalla Corte EDU, “ove occorra””.

Sulla seconda questione, dell’esaustività dell’equa soddisfazione, la Sezione terza ha affermato che la liquidazione da parte della Corte EDU dell’equa soddisfazione non esclude un ulteriore fase processuale dinanzi al giudice nazionale nelle ipotesi (di tardività dell’eccezione di irricevibilità e di aggravamento del pregiudizio in conseguenza della proposizione del giudizio risarcitorio innanzi al giudice nazionale) in cui è consentito derogare al principio generale secondo il quale il danno causato da una violazione della Convenzione può essere liquidato dalla Corte EDU solo se sia divenuta giuridicamente impossibile la liquidazione da parte del giudice nazionale. Ciò che è accaduto nel caso di specie in cui la Corte di Strasburgo ha affermato di volere liquidare il danno patrimoniale anziché lasciare la liquidazione al Tribunale di Bari, ritenendo “assolutamente irragionevole” chiedere alla parte danneggiata “di attendere l’esito dei procedimenti nazionali e di sostenerne le spese”.

In relazione alla questione relativa agli effetti della liquidazione compiuta dalla Corte EDU, la Sezione terza rileva come quest’ultima possa avere due effetti nei confronti del Giudice nazionale: a) preclusivi, quando impedisca di esaminare ex novo la medesima pretesa risarcitoria già esaminata dalla Corte EDU; b) vincolanti, quando è consentito al giudice nazionale riesaminare la pretesa risarcitoria, ma conformandosi alle statuizioni contenute nella sentenza della Corte EDU.

Riguardo ai primi la Corte precisa che essi sono assimilabili al giudicato e discendono dall’impossibilità, per il giudice nazionale, di andare in contrario avviso rispetto alle statuizioni della Corte EDU, a pena di esporre il proprio Stato alla responsabilità per violazione della Convenzione. Da tali effetti preclusivi discende che “Se dunque la Corte EDU ha ritenuto esistente un danno, non potrebbe il giudice nazionale andare in contrario avviso. Se ne ha negato l’esistenza, non è consentito alle parti reiterare la domanda dinanzi al giudice nazionale, perché ciò equivarrebbe ad una inammissibile “impugnazione” della sentenza pronunciata dalla Corte EDU”.

Quanto ai secondi, gli effetti vincolanti scaturenti dalla liquidazione, da parte della Corte EDU, dell’equa soddisfazione di cui all’art. 41 della Convenzione vengono assimilati alla compensatio lucri cum damno. “La Corte EDU, infatti, ha ripetutamente affermato che il giudice nazionale dinanzi al quale sia proseguita o introdotta una domanda di risarcimento dei medesimi danni già liquidati dalla Corte EDU deve “tenere conto” di quanto liquidato da quest’ultima. “Tenere conto” vuol dire che il giudice nazionale deve prendere atto non solo della concessione di risarcimenti da parte della Corte EDU, ma anche delle decisioni con le quali quest’ultima ha rigettato le domande del ricorrente, poiché “sia la concessione di risarcimenti che i rigetti sono decisioni definitive e complete delle doglianze di un ricorrente” (così l’opinione concordante del giudice Sabato, in allegato a Corte EDU, 28.6.2018, GIEM c. Italia).

Sulla base di tali considerazioni, dunque, la Sezione terza conclude nel senso che:

i) alle società di lottizzazione non era inibito coltivare la lite dinanzi al giudice nazionale dopo la sentenza della Corte EDU;

ii) sia le domande di danno accolte dalla Corte EDU, sia quelle rigettate, non possono più essere esaminate dal giudice nazionale;

iii) dal giudice nazionale possono essere esaminate solo le domande di danno non proposte dinanzi alla Corte EDU, oppure proposte ma da questa non esaminate.

Dopo aver esaminato le suddette questioni preliminari, la S.C., in relazione al primo motivo di ricorso proposto dal Comune di Bari (e ai sovrapponibili motivi della Regione Puglia e del Ministero della Cultura) - con il quale si censurava la sentenza della Corte d’appello per aver frainteso la motivazione della Corte EDU, ritenendo che essa avesse liquidato solo una parte dei danni sofferti dalle società, lasciando impregiudicato l’accertamento e la quantificazione della parte restante - ha rilevato che le società di lottizzazione avevano chiesto alla Corte EDU il risarcimento dei medesimi danni oggetto del giudizio nazionale e che le domande di danno erano “state tutte esaminate dalla Corte EDU: alcune sono state accolte; altre rigettate per difetto di causa; nessuna è stata accantonata o non esaminata”, con la conseguenza che il giudice nazionale, accogliendo la domanda di risarcimento proposta dinanzi a lui, “ha inammissibilmente riesaminato e ribaltato le statuizioni di rigetto contenute nella sentenza della Corte EDU”.

La S.C. è pervenuta alla conclusione che la Corte EDU avesse deciso senza residui su tutte le voci di danno - in parte accogliendole e in parte rigettandole per difetto del nesso di causalità, sia, ab extrinseco, sulla base di una analisi della giurisprudenza consolidata della Corte EDU, sia ab intrinseco, riguardo al contenuto oggettivo della pronuncia.

Quanto al primo aspetto, ha sottolineato che “l’equo indennizzo pecuniario previsto dall’art. 41 CEDU, in origine concepito come misura simbolica intesa ad evidenziare coram populo la violazione della Convenzione da parte d’uno Stato membro, da molti anni si è venuta trasformando in un risarcimento vero e proprio”. Lo si desume da una visione organica della giurisprudenza della Corte EDU, la quale ha:

-) affermato il principio che la riparazione ex art. 41 deve essere globale; essa, in particolare, deve “cancellare le conseguenze [della violazione] in modo tale da ristabilire nel miglior modo possibile la situazione anteriore” (8.3.2018, Kanaginis c. Grecia, §§ 17 e ss.; Iatridis c. Grecia, [GC], in causa 31107/96, § 32; Katsaros c. Grecia, in causa 51473/99, § 17, 13.11.2003);

-) affermato il principio che la liquidazione ex art. 41 CEDU deve coprire così il danno emergente, come il mancato guadagno altrimenti ritraibile dall’attività d’impresa impedita dalla violazione (7.6.2012, Centro Europa c. Italia, in causa 38433/09, § 214, 218 e ss.)

-) affermato il principio che la liquidazione dell’indennizzo può essere equitativa solo quando sia impossibile determinare il danno nel suo esatto ammontare, altrimenti deve avvenire iuxta alligata et probata (31.5.2021, Alfa Glass c. Grecia, § 50-52; 29.10.2020, Mosutakidis c. Grecia, § 24-25);

-) affermato il principio che il pregiudizio di cui si chiede la liquidazione deve essere collegato da un causal link alla violazione della Convenzione (4.10.2019, Svitlana c. Ucraina, § 85);

-) affermato il principio per cui nella liquidazione dell’indennizzo non si può prescindere (“cannot overlook”) dalla condotta concorrente della vittima (Svitlana c. Ucraina, cit., § 87).

Questo, dunque, è lo “statuto” della satisfaction équitable ex art. 41 CEDU, e corrisponde allo statuto giuridico d’un risarcimento, non d’un indennizzo.

Alla luce degli orientamenti su richiamati, dunque, deve concludersi che, nel caso di specie, la sentenza della Corte EDU “abbia voluto liquidare tutti i danni ritenuti provati, e rigettare la domanda di risarcimento dei danni ritenuti non provati o, se provati, non causalmente dipendenti dalla confisca. Se poi tale decisione fu equa od iniqua, esaustiva od inesaustiva, coerente od incoerente con le prove offerte, non è questione che il giudice nazionale possa sindacare senza violare il giudicato sovranazionale e senza minare lo stesso rapporto tra le due Corti”, atteso che, se si consentisse al danneggiato e, per parità delle armi, al danneggiante di rimettere in discussione dinanzi al giudice nazionale la liquidazione compiuta dalla Corte di Strasburgo, si finirebbe per ammettere “una impugnazione delle decisioni di Strasburgo, non consentita dalla Convenzione e giuridicamente impossibile”.

Quanto al contenuto oggettivo della pronuncia, la S.C. ha posto a confronto il contenuto dell’atto di citazione innanzi al giudice nazionale con il contenuto del ricorso alla Corte EDU e il contenuto della decisione di quest’ultima, giungendo alla conclusione che: a) tutte le domande proposte dinanzi al Tribunale di Bari avevano ad oggetto i medesimi danni dei quali era stato già richiesto il risarcimento alla Corte EDU; b) la Corte EDU esaminò tutte le domande proposte, parte accogliendole e parte rigettandole.

In conclusione, posto che la decisione della Corte EDU non ha lasciato “danni differenziali” di cui potesse essere chiesto il ristoro al giudice nazionale, avendo accolto parte delle domande e rigettato la restante, e che sia le statuizioni di accoglimento, sia quelle di rigetto, non potevano essere sindacate dal giudice nazionale, la S.C. conclude nel senso che “La sentenza impugnata è dunque effettivamente incorsa nella violazione del giudicato internazionale, là dove ha ritenuto (p. 128) che la Corte EDU si fosse semplicemente astenuta dal provvedere sulle domande intese ad ottenere il risarcimento del mancato profitto e delle altre voci di danno indicate”.

Stante la ritenuta fondatezza del primo motivo di ricorso proposto dal Comune di Bari e degli equivalenti motivi di ricorso proposti dalle altre amministrazioni, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la S.C., decidendo la causa nel merito, ha rigettato l’appello proposto dalle società avverso le sentenze di primo grado che avevano, correttamente, rigettato le domande attoree.