Sentenza | Materia: Ordinamento giudiziario

Oggetto

Art. 29, comma 5, d.lgs. 116 del 2017, come sostituito dall’art. 1, comma 629, lett. a) della l. n. 234 del 2021 - Stabilizzazione dei magistrati onorari - Rinuncia ai diritti conferiti dall’Unione europea - Questione di legittimità costituzionale - Fondatezza.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 71 del 12 maggio 2026, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 29, comma 5, del d.lgs. n. 116 del 2017, come sostituito dall’art. 1, comma 629, lett. a) della l. n. 234 del 2021, nella misura in cui fa conseguire al superamento delle procedure di “stabilizzazione” riservate ai magistrati onorari in servizio all’entrata in vigore dello stesso decreto legislativo la rinuncia - in relazione ai rapporti antecedenti la stabilizzazione medesima - ai diritti conferiti dall’Unione europea, quanto alle ferie retribuite, alla previdenza e all’assistenza.
La questione di costituzionalità era stata proposta dal Consiglio di Stato - nell’ambito di un giudizio promosso da alcuni vice procuratori onorari e giudici onorari di tribunale per il riconoscimento di una serie di diritti asseritamente spettanti in forza della ritenuta applicabilità della disciplina di cui agli artt. 4, da 42-bis a 42-septies, 43-bis, 71, 71-bis e 72 del r.d. n. 12 del 1941 (Ordinamento giudiziario) - in riferimento agli artt. 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e all’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo solo in relazione alle posizioni di due dei ricorrenti i quali nelle more delle giudizio avevano partecipato, con esito positivo, alla procedura introdotta dalla l. n. 234 del 2021, che ha previsto, per i magistrati onorari in servizio alla data del 1° gennaio 2022, la possibilità di essere confermati nell’incarico sino al compimento del settantesimo anno di età, all’esito di una procedura valutativa, senza più necessità di rinnovi o conferme intermedie.
La Corte ha osservato, in via preliminare, di essere stata chiamata dal giudice rimettente a operare il controllo di legittimità costituzionale della disposizione censurata anche alla stregua di un “parametro integrato” di costituzionalità, costituito da una disposizione del diritto primario dell’Unione (art. 47 CDFUE) e da una della Costituzione (art. 24), come ammesso dalla Costituzione e, in particolare, dagli articoli 11 e 117, primo comma, che, in alcune situazioni, giustificano l’integrazione delle disposizioni della Carta fondamentale con quelle del diritto dell’Unione in un unico “blocco di costituzionalità”.
La sentenza, in particolare, sottolinea come, a partire dalla sentenza n. 269 del 2017 la giurisprudenza costituzionale «ha riconosciuto la competenza di questa Corte a conoscere anche dei contrasti tra la norma interna e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, «in ragione del suo contenuto di impronta tipicamente costituzionale», poiché «[i] principi e i diritti enunciati nella Carta intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana (e dalle altre Costituzioni nazionali degli Stati membri). Sicché può darsi il caso che la violazione di un diritto della persona infranga, ad un tempo, sia le garanzie presidiate dalla Costituzione italiana, sia quelle codificate dalla Carta dei diritti dell’Unione». Con la giurisprudenza citata si è attribuita al giudice comune la scelta se disapplicare la norma interna, previo eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ovvero sollevare una questione di legittimità costituzionale, quando ricorre un duplice conflitto con la CDFUE e con la Costituzione. Questa Corte ha in seguito cessato di dare importanza al “contenitore” della norma del diritto dell’Unione violata – che pertanto non deve essere necessariamente la CDFUE (sentenze n. 44 e n. 11 del 2020, e n. 20 del 2019) – e ha poi ammesso la proponibilità della questione di costituzionalità anche quando il duplice contrasto riguardi, sul versante interno, non già un diritto, ma un principio costituzionale, quale quello di eguaglianza (sentenza n. 15 del 2024), sempre che ricorra un tono costituzionale, in ragione del nesso con interessi o principi costituzionali (sentenze n. 1 del 2026, n. 147, n. 93, n. 31, n. 7 e n. 1 del 2025, n. 210 e n. 181 del 2024; ordinanza n. 21 del 2025)»
L’attuale assetto delle relazioni tra l’ordinamento nazionale e quello dell’Unione europea è improntato, dunque, a un concorso di rimedi, destinato ad assicurare la piena effettività del diritto dell’Unione e a escludere, per definizione, ogni preclusione. Il sindacato accentrato di costituzionalità non si pone, pertanto, in antitesi con un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo, ma con esso coopera a costruire tutele sempre più integrate. «In presenza di sistemi giuridici che non sono più rigidamente separati, ma sono integrati e interdipendenti, senza alcuna forma di gerarchia, per assicurarne il corretto funzionamento occorre, quindi, dare la più ampia applicazione al principio di leale collaborazione, riconosciuto sia dal diritto dell’Unione (art. 4, paragrafo 3, TUE) sia dal nostro diritto costituzionale (tra le tante, sentenze n. 88 e n. 87 del 2012, n. 379 del 1992 e n. 168 del 1963), e che, pertanto, assurge al rango di principio fondamentale dello spazio costituzionale comune all’Unione e agli Stati membri».
La pronuncia sottolinea come «L’esigenza della collaborazione, naturalmente, non fa svanire le differenze di ruoli e di compiti tra le Corti e, in particolare, come già chiaramente sottolineato nella sentenza n. 31 del 2025, la distinzione tra la competenza della Corte di giustizia ad assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione, fornendone l’interpretazione vincolante per tutti gli Stati membri, grazie al rinvio pregiudiziale, chiave di volta dell’architettura europea; e la competenza riservata a questa Corte quale interprete finale della Costituzione italiana, anche con la possibilità di fornire l’interpretazione costituzionalmente orientata del diritto nazionale, per garantire la conformità del sistema giuridico nazionale alla Carta fondamentale» .
In questo contesto, ha evidenziato la Corte, la collaborazione tra le Corti può svolgersi secondo modalità differenti.

Quando esistono dubbi sul contenuto del diritto dell’Unione, che viene in rilievo nel giudizio di costituzionalità di una legge, questa Corte propone un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia (tra le tante, sentenza n. 210 del 2024; ordinanze n. 21 del 2025, n. 161 e n. 29 del 2024, n. 217 e n. 216 del 2021, n. 182 del 2020, n. 117 del 2019 e n. 24 del 2017), generalmente prospettando le esigenze costituzionali nazionali di cui chiede a quest’ultima di tener conto nella sua decisione, fermo restando che spetta ai giudici di Lussemburgo inserirle in una prospettiva pan-europea, fornendo l’interpretazione del diritto dell’Unione, cui le Corti nazionali devono attenersi.

• Quando, però, il diritto dell’Unione ha un contenuto definito, questa Corte, dopo avere verificato il tono costituzionale della questione, procede direttamente alla sua applicazione, integrando il parametro interno di costituzionalità con il diritto dell’Unione, come eventualmente interpretato dai giudici di Lussemburgo. In questo modo, questa Corte agisce quale enforcer del diritto dell’Unione europea assicurandone il primato e la piena effettività, che possono giovarsi dell’efficacia erga omnes delle sentenze d’illegittimità costituzionale (sentenza n. 15 del 2024), nonché della «vasta gamma di tecniche decisorie» (sentenza n. 1 del 2025) che possono essere impiegate al fine di garantire i suddetti principi. Ciò ferma restando la possibilità, per questa Corte, di applicare uno standard nazionale di protezione di un diritto costituzionale che vada oltre quanto stabilito dalla CDFUE, purché siano rispettati il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione (CGUE, grande sezione, sentenze 26 febbraio 2013, causa C-617/10, Åklagaren, e causa C-399/11, Melloni; nonché sentenza 5 dicembre 2017, causa C-42/17, M.A.S. e M.B.; nello stesso senso, sentenza n. 177 del 2023 e ordinanza n. 216 del 2021), e, nei settori non pienamente armonizzati, di operare un raccordo fra i diritti di derivazione eurounionale e i diritti e i principi costituzionali.
• Quando, infine, entrano in gioco principi o diritti fondamentali che definiscono l’identità costituzionale della Repubblica italiana – pur sempre in coerenza con l’identità dell’Unione definita dai valori comuni di cui all’art. 2 TUE – questa Corte, riservandosi come strumento eccezionale l’applicazione dei “controlimiti” (sentenze n. 115 del 2018, n. 238 del 2014, n. 284 del 2007, n. 170 del 1984 e n. 183 del 1973; ordinanza n. 24 del 2017), proporrà preventivamente alla Corte di giustizia come accomodare tali principi nell’ambito del diritto dell’Unione o comunque di applicare la garanzia dell’identità costituzionale degli Stati membri di cui all’art. 4, paragrafo 2, TUE (CGUE, grande sezione, sentenza 7 settembre 2022, causa C-391/20, Cilevičs e altri)

Operate tali considerazioni di carattere generale, la sentenza ha svolto una compiuta ricostruzione della posizione dei magistrati onorari nel sistema costituzionale, legislativo e nella prassi.
La Corte ha, innanzitutto, ricordato che nel nostro sistema costituzionale (art. 106 Cost.) le funzioni giudiziarie affidate alla magistratura ordinaria sono esercitate dai magistrati togati, assunti quali lavoratori dipendenti mediante pubblico concorso, che svolgono la propria attività professionale in via esclusiva e senza aprioristiche limitazioni di materia, e dai magistrati onorari, non assunti tramite pubblico concorso e non lavoratori dipendenti, ai quali può essere affidata solo la giustizia “minore”, e che, proprio in quanto onorari, svolgono l’attività magistratuale in via occasionale e “concorrente”.
Il modello costituzionale esclude, infatti, «categoricamente che i magistrati professionali e quelli onorari godano del medesimo status giuridico ed economico, a pena di violazione dei fondamentali principi di eguaglianza e del pubblico concorso per l’accesso alla funzione magistratuale, che concorre ad attuare l’altrettanto fondamentale principio dell’indipendenza della magistratura dagli altri poteri dello Stato (sentenza n. 41 del 2021), nella prospettiva della più attenta tutela dei diritti dei consociati. Si tratta di principi «supremi» che «scolpiscono l’identità della nostra Costituzione» e che, in quanto tali, «non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali (sentenza n. 1146 del 1988)» (sentenza n. 125 del 2025)».
La Corte osserva che, seppur - per fare fronte alla notoria e sempre crescente mole di lavoro gravante sulla giurisdizione e per rispondere alla pressante richiesta di una giustizia celere ed efficace, anche in attuazione del principio costituzionale della ragionevole durata dei processi - il legislatore e soprattutto la prassi si siano nel tempo allontanati da tale assetto costituzionale, «il ruolo e le funzioni dei magistrati onorari e di quelli professionali sono rimasti ben distinti tanto sul piano legislativo quanto nel concreto svolgimento dell’attività giudiziaria: ciò sia perché solo i primi – come detto – sono selezionati per pubblico concorso, sia perché l’ampliamento delle competenze dei secondi è rimasto tendenzialmente confinato alle cause di minore importanza».

Ciò posto, ripercorsa l’evoluzione normativa che ha portato il Legislatore ad intervenire dapprima con la riforma del 2017 e poi con diversi interventi di modifica alla stessa riforma e analizzata la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa ai magistrati onorari e alla loro riconducibilità alla figura di lavoratori secondo il diritto dell’Unione (sentenze UX, PG, Peigli, M.M., Pelavi) la sentenza sottolinea come alla stregua di tale giurisprudenza, per il diritto dell’Unione:

• la qualifica della magistratura come onoraria, scelta dal legislatore interno, è indifferente, dovendosi verificare, in concreto, se il magistrato onorario abbia di fatto svolto prestazioni riconducibili a un rapporto di lavoro ai sensi del medesimo diritto dell’Unione;
• sono indici sintomatici della sussistenza di tale rapporto di lavoro l’assoggettamento dei magistrati onorari alle tabelle che disciplinano nel dettaglio e in modo vincolante l’organizzazione della loro attività, agli ordini di servizio dei capi degli uffici e ai provvedimenti organizzativi del CSM, l’obbligo di reperibilità e la sussistenza di una responsabilità disciplinare analoga a quella dei magistrati professionali (punti 109 e 111 della sentenza UX);
• in presenza, di fatto, di un tale rapporto di lavoro, i magistrati onorari hanno diritto alle ferie retribuite e, in virtù del divieto di discriminazione dei lavoratori a tempo parziale e determinato, a un trattamento previdenziale e assistenziale;
• quest’ultimo e, più in generale, le condizioni di impiego dei magistrati onorari che siano lavoratori nel senso sopra precisato non deve essere il medesimo dei magistrati professionali, che sono assunti come categoria “comparabile” ai soli fini del principio di non discriminazione, in quanto addetti a una occupazione «simile»;
• le circostanze che i magistrati professionali, a differenza dei magistrati onorari,  sono assunti mediante pubblico concorso, rivestono mansioni e svolgono compiti di maggiore complessità integrano una «ragione oggettiva» di differenziazione tra le due categorie;
• la stabilizzazione dei magistrati onorari, da un lato, è una misura non obbligatoria per sanzionare, in maniera efficace e dissuasiva, la reiterazione abusiva dei contratti a termine, e, dall’altro, esclude la necessità del cumulo con il risarcimento del danno;
• la predetta stabilizzazione, ove prescelta dallo Stato membro, non può, tuttavia, essere condizionata a una rinuncia generalizzata dei magistrati onorari (non solo al diritto alle ferie, ma) a tutti i diritti, relativi al rapporto di lavoro pregresso, che sono loro conferiti dal diritto dell’Unione.

Alla luce di tale contesto normativo e giurisprudenziale, la Corte afferma, dunque, che la disposizione censurata, nel prevedere la rinuncia generalizzata alle pretese nascenti dal rapporto pregresso quale contropartita ex lege della stabilizzazione dei magistrati onorari, introdotta per porre rimedio all’illecito unionale della reiterazione dei loro incarichi, ha violato il diritto dell’Unione. Secondo quest’ultimo, come interpretato dalla Corte di giustizia, infatti, la stabilizzazione, pur cancellando l’illecito, non può essere subordinata alla rinuncia ai diritti conferiti dal medesimo diritto unionale, quanto alle ferie retribuite, alla previdenza e all’assistenza. Il legislatore, pertanto «lungi dal determinare, nell’esercizio della discrezionalità legislativa circoscritta dai richiamati principi di diritto costituzionale e del diritto dell’Unione, il contenuto economico dei diritti dei magistrati onorari conferiti dal medesimo diritto unionale e relativi ai rapporti antecedenti la stabilizzazione – ha imposto ai predetti magistrati, in relazione a tali rapporti, la totale rinuncia alle loro pretese e, conseguentemente, ha impedito loro di agire in giudizio o, come nel caso del giudizio a quo, di proseguire le azioni già intraprese a tutela dei suddetti diritti, così violando il diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’articolo 24 e all’articolo 117, primo comma, della Costituzione, in riferimento all’articolo 47, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».
La sentenza ha quindi richiamato il legislatore a intervenire per dettare i criteri per la quantificazione del contenuto economico dei diritti dei magistrati onorari di derivazione unionale per il periodo precedente la stabilizzazione, commisurandoli all’attività svolta e alla circostanza che, di regola, non ha i caratteri dell’esclusività. Al contempo, la Corte ha precisato che, nelle more dell’intervento legislativo, spetta al giudice comune - ove accerti, di fatto e secondo le coordinate tracciate dalla Corte di giustizia, la ricorrenza, nel caso concreto sottoposto al suo scrutinio, di un rapporto di lavoro ai sensi del diritto dell’Unione - quantificare il contenuto economico dei ricordati diritti unionali alle ferie, all’assistenza e alla previdenza sociale, pur sempre nel rispetto del principio costituzionale della non equiparabilità del trattamento economico dei magistrati onorari a quello dei magistrati professionali.